A 'divisão do bolo' e a Portaria 56: sinergia ou antagonismo?

Ana Luisa Mancini Da Riva¹ e Luis Fernando Laranja da Fonseca²

Muito tem se discutido a respeito das perspectivas para o desenvolvimento do setor lácteo nacional. E tal discussão envolve fatalmente a questão da modernização, da melhoria tecnológica e de eficiência e seus impactos sobre os pequenos produtores. E para exemplificar esse dilema nada mais atual do que a discussão a respeito da Portaria 56. Em outras ocasiões já me manifestei objetivamente sobre as questões técnicas e operacionais relacionadas com essa portaria. Gostaria neste artigo de fazer uma análise um pouco mais teórica da questão.

Na concepção de muitos técnicos, produtores e acadêmicos, e especialmente daqueles que formularam ou que defendem, por exemplo, a modernização acelerada do setor, esta modernização é necessária para promover um crescimento do mesmo, mesmo que isso passe por políticas que privilegiam apenas aqueles produtores que conseguem se adaptar às mudanças técnicas necessárias, ou seja, os "bem sucedidos" e "capitalizados", "aptos", usualmente chamados de "produtores profissionais". Na verdade isto vai ao encontro da idéia amplamente aceita por renomados economistas de que as políticas que "punem os bem sucedidos e recompensam os fracassados reduzem o incentivo das pessoas", ou seja, é importante fazer o contrário, isto é, privilegiar quem é eficiente. Esta idéia parte do pressuposto de que existe um dilema inevitável entre eficiência e equidade, de forma que para que possa haver crescimento vai haver, inevitavelmente, privilégio de determinadas camadas em detrimento de outras. Segundo esta concepção - introduzida na ciência econômica pelo renomado economista Simon Kuznets e que serviu de paradigma para a formulação de políticas ao redor de todo o mundo - o desenvolvimento de uma sociedade passa inevitavelmente por uma fase em que o crescimento econômico não implica numa melhora geral do bem estar coletivo, mas apenas de parcela da população. A partir de um certo ponto, porém, quando o crescimento já "tomou seu rumo", as outras classes da sociedade passam também a se beneficiar, ocorrendo uma segunda fase do processo de desenvolvimento onde há uma melhoria na distribuição de renda. Basicamente esta é a idéia que defendia o tão conhecido lema do Delfim Neto em sua atuação no Ministério do Planejamento durante o regime militar: "Crescer para depois dividir o bolo".

Fazendo um paralelo com o setor lácteo e com a implantação da Portaria 56, é como se para modernizar, promover o crescimento do setor lácteo e garantir a aplicação da Portaria 56 a permanência no setor apenas dos produtores mais capacitados e adaptados fosse condição irrefutável, sendo a exclusão social de milhares de outros "menos aptos" uma conseqüência inevitável já prevista pelos melhores modelos econômicos.

No entanto, muitos dos que defendem esta proposta, mesmo que de forma empírica, não têm o conhecimento de que a ciência econômica dos anos 90 contribuiu de maneira decisiva para colocar seriamente em dúvida isto que era considerado uma "lei científica". Hoje, o que muitos profissionais e instituições de renome internacional têm se indagado é exatamente a pergunta inversa àquela que norteia o tão difundido modelo de Simon Kuznets: será que ao invés de considerar que "primeiro é preciso crescer para depois combater as desigualdades sociais" a pergunta não deveria ser se "o combate às desigualdades não é por si só um estímulo para o crescimento?" Basicamente um dilema do que vem primeiro: o ovo ou a galinha.

Fazendo um paralelo com o setor lácteo, será que devemos acreditar na idéia de que o crescimento e modernização do setor vão ocorrer uma vez que a Portaria 56 seja implantada, ainda que isto leve à exclusão de milhares de pequenos produtores menos afortunados, ou será que o incentivo a políticas que garantam ao pequeno produtor o acesso ao crédito, ao conhecimento, ao treinamento técnico, à participação política e garantam a permanência destes milhares de produtores na atividade leiteira não é o verdadeiro estímulo para que possa haver um crescimento do setor? Apesar de muitas destas políticas já existirem no papel, todos nós sabemos da carência de informações e créditos que aflige os nossos produtores rurais menos afortunados, e o quanto o trabalho dos órgãos de extensão apresenta dificuldades, por exemplo, na questão crucial de treinamento, repasse de informações e educação dos produtores rurais. Basicamente, será que a pergunta não é se o resgate deste produtor desamparado poderia promover de sobremaneira o crescimento do setor lácteo, além de beneficiar a economia do país como um todo, não os condenando à exclusão social e sim transformando-os em potenciais consumidores com poder de demanda, com recursos para investir na educação de seus filhos, além de afastar a tão corriqueira possibilidade destes tantos virem inchar os centros urbanos e cair ciclo vicioso da pobreza e da violência?

Parte desta resposta pode ser encontrada nos estudos do Prêmio Nobel de Economia Douglas North, que, baseado na idéia de que uma sociedade mais igualitária pode por si só ser o principal estímulo ao crescimento econômico, procurou entender as diferentes performances das economias ao longo do tempo. As perguntas básicas que nortearam o seu estudo foram: como algumas sociedades apresentam uma performance tão diferente de outras, tanto do ponto de vista econômico, como cultural, político, religioso, étnico? O que explica a disparidade na performance de economias, bem como a persistência destas disparidades? De um modo bastante geral, a sua análise faz parte de uma corrente da economia contemporânea denominada "Institucionalista", que considera central para o desenvolvimento de uma sociedade a sua "estrutura institucional", ou seja, as regras formais e informais que regem esta sociedade e que vão definir as oportunidades disponíveis para todos os cidadãos.

Douglass North concluiu que o que possibilitou a coexistência entre crescimento e diminuição da pobreza em algumas nações ocidentais foi a existência de uma "organização econômica" eficiente, ou seja, uma "estrutura institucional" básica que constantemente reforçava incentivos para as organizações da sociedade se engajarem em atividades produtivas, que valorizassem a ética do trabalho e a ampliação das oportunidades para seus cidadãos. O ambiente social resultante desta forma de organização econômica, que fundamentalmente não se apoiava em vínculos hierárquicos e nem bloqueava a ampliação do círculo de relações sociais em que se movem as pessoas, seria a verdadeira causa do crescimento, sendo a acumulação de capital, a capacidade inovadora e a economia de escala o crescimento em si, mas que só ocorreu como conseqüência desta organização eficiente. Assim, a principal conclusão de Douglass North foi que "o desenvolvimento de uma dada sociedade não reside em dons naturais, nem na acumulação de riqueza, nem nas capacidades humanas, mas nas instituições, na forma de coordenar a ação dos indivíduos e dos grupos sociais", como bem sintetiza o pesquisador Ricardo Abramovay.

A visão de que uma sociedade mais igualitária é por si só um estímulo ao crescimento econômico não é defendida somente por renomados economistas. O próprio Banco Mundial considerou que a principal causa do fracasso de muitos de seus projetos em países do 3^o mundo foi exatamente ter acreditado que transpor um monte de regras que deram certo em países desenvolvidos para países subdesenvolvidos levaria ao desenvolvimento destes países. Ao contrário, o que esta instituição constatou é que muito mais do que a adoção de regras prontas, as sociedades que conseguiram sair do subdesenvolvimento no século XX foram exatamente aquelas que possuíam uma organização econômica eficiente que privilegiava as atividades produtivas, a ética do trabalho, o conhecimento e a diminuição das desigualdades. Isto explica bem porque a introdução de uma Constituição totalmente espelhada na Americana em diversos países da América Latina não levou nenhum destes países a ter o mesmo desempenho dos EUA, ainda que as regras e normas fossem exatamente as mesmas que as americanas.

Fazendo um novo paralelo com os países do 3o mundo, como o nosso caso, nota-se que a situação é exatamente inversa: a maioria das instituições favorece atividades redistributivas ao invés de produtivas; criação de monopólios ao invés de livre competição, restrição ao invés de ampliação das oportunidades das pessoas, aumento ao invés da diminuição das desigualdades. Numa situação como esta, aonde as oportunidades favorecem o estabelecimento de empreendimentos não produtivos, as organizações resultantes podem sim ser muito eficientes....mas eficientes em fazer a sociedade mais improdutiva e mais desigual, o que é considerado por Douglass North como a principal causa da estagnação histórica de muitos países subdesenvolvidos (e esta análise cai feito uma luva para o Brasil).

Relacionando todos estes conceitos com a modernização e crescimento do setor lácteo brasileiro, pode-se ressaltar que se é tão "fashion" modernizar este setor no Brasil (pois, afinal, isto é o que é feito nos países do 1^o mundo) porque não começamos a imitar estes países exatamente pelo que foi o "começo" para eles, ao invés de tentarmos "pegar o bonde atrasado e achar que é possível sentar na janelinha" ? Neste caso, me refiro mais especificamente à priorização das ações que ampliem o acesso à educação, ao associativismo, a ética, a justiça, bem como um compromisso com uma melhor distribuição das riquezas do país (até porque talvez o grande problema que pressiona negativamente a cadeia do leite no nosso país é a falta de consumidores, seja pela falta de dinheiro ou pela falta de conhecimento). Não se trata de negar a importância do crescimento e da modernização do setor lácteo nacional através da melhoria tecnológica e de eficiência produtiva. Mas talvez se políticas compensatórias fossem substituídas por políticas que realmente dessem oportunidades de acesso a crédito, a informação, a educação, a tecnologias e a mobilização cultural e política para nossos produtores menos afortunados (e não privilegiassem mais uma vez apenas uma camada limitada destes), teríamos um crescimento do setor como um todo muito mais sólido, ético, justo e moderno.
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¹Médica Veterinária pela FMVZ/USP
²Médico Veterinário e professor da FMVZ/USP