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O desafio das políticas públicas para o leite

MARCELO PEREIRA DE CARVALHO

EM 30/11/2012

9 MIN DE LEITURA

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Nos últimos dias, a imagem de produtores europeus esguichando leite em policiais na Bélgica correu o mundo, mais, é claro, pela plasticidade das imagens e pelo inusitado do fato do que pela relevância global do pleito dos produtores europeus, inconformados com a baixa rentabilidade da atividade.



É interessante relembrar aqui um pouco do contexto europeu para que seja possível compreender o momento histórico por que passam. No pós-guerra, no intuito de garantir o suprimento de alimentos à população, a Europa lançou mão de um forte programa de subsídios que estimulou a sobre-oferta de alimentos como os lácteos. Para resolver o problema recém-criado e desovar esse produto no mercado externo, foram necessários mais subsídios, viabilizando a exportação de produtos que, a grosso modo, eram vendidos pela metade do valor do custo de produção.

Essa realidade contribuiu para que os preços dos lácteos fossem mantidos baixos no mercado externo por um longo tempo, além de desestimular a produção em muitos países emergentes, que não tinham como competir com o tesouro do Velho Mundo. Por outro lado, consumidores de países pobres foram beneficiados pela importação constante de lácteos de qualidade, com preço artificialmente baixo.

A farta rede de subsídios e proteção (fronteiras fechadas ou altas tarifas evitando importações também faziam e fazem parte ainda dessa teia) e a sobre-oferta foram "corrigidas" com um sistema de cotas de produção: para produzir, produtores tinham de comprar o direito de fazê-lo, a custos elevados. Os países também tinham (e ainda tem) cotas de produção, sendo penalizados pelo excedente. O custo extra das cotas, evidentemente, dificultou o crescimento da produção e elevou ainda mais os custos de produção, distorcendo o mercado de forma mais intensa. Porém, pelo menos contribuiu para que o superávit diminuísse. Em, 2000, a Europa detinha 39% do mercado mundial de lácteos; em 2011, apenas 26%.

Pois bem, com o fim da festa europeia, refletida em uma crise de proporções que vão muito além do leite, essa rede de proteção tem data e hora para acabar. Ela começa a ser formalmente desintegrada agora em 2013, com o fim dos subsídios à exportação. É bem verdade que, desde que os preços dos lácteos se elevaram, os subsídios à exportação na prática foram perdendo relevância (só foram usados em 2009, porque os limites eram baixos e os preços externos permaneceram boa parte do tempo acima deles). Agora, a partir de 2013, não mais serão usados nem sob baixos preços internacionais. Pelo menos é esse o compromisso.

A grande mudança virá, porém, através da extinção da espinha dorsal do sistema: as cotas de produção, criando um mercado mais livre. Hoje, produtores e países eficientes têm enorme dificuldade de crescer, ao passo que os ineficientes continuam no jogo graças às medidas de apoio. Com a mudança, é esperado que países como Dinamarca, Holanda, Polônia, Alemanha, Reino Unido e talvez parte da França se sobressaiam, ao passo que Portugal, Espanha e Itália (os mesmos onde a crise é mais profunda, além da Grécia) devem perder espaço.

As mudanças já vem ocorrendo há um bom tempo. Em 1992, foram introduzidos os pagamentos diretos, isto é, subsídios que não eram vinculados ao total produzido, o que contribuiu para que o volume não aumentasse. Ainda, com morte anunciada, o valor das cotas tem caído consideravelmente nos últimos anos; em um dos eventos que participei, conheci um sujeito cuja profissão, desconhecida por nós, era de "corretor de cotas de produção". Com o declínio do valor de mercado desse ativo e com o prazo para acabar, ele estava procurando um novo trabalho.

Todas essas mudanças vêm em um momento de grande volatilidade de custos e preços e, mais ainda, de uma indefinição a respeito dos patamares de preços que tornam inadequadas as políticas públicas do passado.

É nesse contexto que participei do painel de Políticas Públicas no World Dairy Summit, na África do Sul, nesse mês de novembro. O World Dairy Summit é o principal evento do setor, com paineis sobre economia, políticas públicas, marketing, produção, inovação, saúde, meio ambiente e qualidade do leite, entre outros.

Nesse painel, tive a oportunidade de conhecer um pouco das ideias da Comunidade Europeia a respeito do que deve ou pode substituir as políticas tradicionais.

Entre os novos itens que podem constar nas políticas públicas está o chamado "greening". Não se trata da doença que acomete os laranjais, mas sim a vinculação dos pagamentos diretos a propriedades que preservem pelo menos 7% de sua área (veja só você, leitor, que aqui o produtor tem o ônus de preservar pelo menos 20%, sem ganhar subsídio para isso...), utilizem pelo menos 3 culturas em rotação e mantenham área de pasto como pasto. Ou seja, os subsídios somem de um lado para aparecer disfarçados de outro!

Aliás, essa incoerência é comum em um cenário de grandes mudanças e que era marcado pela estabilidade, um dos objetivos da Política Agrícola Comum europeia desde 1968.

Por isso, é interessante notar como o discurso muitas vezes não coincide com a prática ou com as propostas. De um lado, o discurso firme em ter um sistema orientado ao mercado - e por orientação ao mercado entende-se, ou assim deveria ser, livre formação de preços, os mais eficientes crescem, os ineficientes saem, o governo como apenas normatizador, etc; de outro, medidas que remetem aos velhos vícios protecionistas. Entre as ideias, está a proposta de trabalhar com indicação geográfica, impedindo por exemplo que queijos que já estão disseminados no mundo sejam utilizados com sua nomenclatura original (ex: parmesão, gorgonzola, e por aí vai).

Nota-se ainda uma preocupação com o aumento do poder de barganha dos produtores. Em um mercado não-regulado, como manter o poder dos produtores - principalmente em um mercado sobre-ofertado?

Não há solução fácil para esse ponto - fala-se de generalidades, como iniciativas para melhorar a relação entre fornecedores e indústria, mais transparência nos preços, com princípios de boas práticas comerciais baseadas em um inventário de práticas justas, embora não se saiba ainda quais sejam e se a adesão será voluntária ou obrigatória (o que, na prática, significaria a manutenção de algum grau de regulação do setor). Estimula-se também a realização de contratos entre produtores e indústrias e fomento a organização de produtores.

Notem que, apesar das diferenças, muitos dos temas são atuais também para o Brasil, apesar de já termos mais de 20 anos de livre mercado.

Dificuldades semelhantes existem nos Estados Unidos, ainda que sejam mais orientados ao mercado, com uma rede de proteção historicamente menor e uma situação econômica mais favorável do que a Europa.

Agora que Obama foi reeleito, é possível que a proposta S - 3240, que trata da nova Farm Bill, seja votada. No que se refere aos lácteos, há um interessante mecanismo de proteção direcionado à garantia de margem e não mais a preços mínimos, como historicamente era e como é hoje. Os recursos destinados ao programa MILC (Milk Income Loss Contract), que garante um aumento de renda se os preços caírem abaixo de certo valor, e ao DEIP (Dairy Export Incentive Program - um programa de subsídios a exportação) seriam direcionados ao novo programa Dairy Producer Margin Protection Program. Mas o que significa isso?

Trata-se de um programa voluntário, ou seja, o produtor pode ou não participar, que garante um mínimo de US$ 9,00/100 kg de leite de receita total menos custo de alimentação do rebanho (cerca de R$ 18,50, com câmbio de hoje). Assim, se essa margem, calculada a partir do preço médio do leite norte-americano e uma estimativa dos custos totais de alimentação do rebanho, cair abaixo deste valor, o produtor recebe a diferença. Ainda - e aqui entra um mecanismo interessante de gestão de risco - o produtor pode optar por segurar um valor maior de margem, pagando valores crescentes para o prêmio e escolhendo a quantidade a ser segurada (veja mais sobre esse programa clicando aqui).

Porém, há um outro lado da moeda. Para o produtor poder acessar esse programa, precisa se submeter ao Dairy Market Stabilization Plan, que nada mais é do que um programa de controle de oferta. Na prática, se há um risco de sobre-oferta, os produtores participantes não serão remunerados para o leite excedente que produzirem, de acordo com as instruções do DMSP. Basicamente, se os produtores querem ter acesso ao programa de proteção de margem, devem ser parte da solução do programa, submetendo-se a reduzir a oferta quando a situação se complicar.

Segundo a NMPF (National Milk Producers Federation), entidade de produtores de leite que propôs os programas, o DMSP será suspenso quando as margens alcançarem valores elevados novamente, e não vigorará quando os preços externos estiverem mais altos do que os internos, de forma que as exportações possam se constituir em um canal de re-equilíbrio do mercado.

Em uma primeira análise, os norte-americanos criaram um mecanismo muito interessante: voluntário, adaptado aos novos tempos de volatilidade de preços e custos e que permite a gestão de riscos por parte do produtor.

Porém, há desafios. Um primeiro ponto é se os produtores de grande porte, que produzem parcela crescente do leite norte-americano, irão de fato adotar o novo projeto. Em uma primeira análise, não soa bem para um empresário progressista a possibilidade de alguém limitar seu crescimento. Também, para os grandes produtores, há outros mecanismos de gestão de risco, como mercados futuros e contratos de longo prazo com processadores. Ainda, há quem diga que o plano básico de US$ 9,00/100 kg de leite é pouco interessante, já que foram poucos os momentos nos últimos anos em que a margem caiu abaixo desse valor (veja figura abaixo). Em outras palavras, um produtor que assinar o contrato sem comprar o seguro adicional pode não se beneficiar do seguro e ainda ter que se submeter ao controle de produção. Se, ao contrário, decidir comprar um seguro, digamos, para US$ 13,00/kg, o custo aumenta (no artigo Foundation for the Future: um programa norte-americano de garantia de preços ao produtor e estabilização do mercado é possível fazer várias simulações de custo).

Há, também, a opinião pública. Uma matéria divulgada em 28/11traz uma pesquisa mostrando que 81% dos norte-americanos são contra o limite de produção - para eles, os produtores precisam ter o direito de decidir quanto produzir. Além disso, 74% acreditam que os preços devem ser baseados no mercado, sem intervenção do governo. Já 52% da população amostrada apoiam o seguro de margem.

A NMPF tem números apontando que mais de 60% dos produtores são favoráveis, mas a verdade é que somente depois de começar a vigorar é que se terá uma noção mais clara do real apoio. Se não houver maciça adesão, o programa fracassará.

E o Brasil, como estamos em políticas públicas? Esse assunto será abordado em um artigo seqüencial. Mas, como aperitivo, deixo aqui para acessar o,
PLANO NACIONAL DA CADEIA DO LEITE

documento preparado para a I Conferência Nacional do Leite, organizada pela Subcomissão Permanente da Produção de Leite da Câmara dos Deputados, que reuniu representantes de todos os elos da cadeia produtiva do segmento para discutir as propostas que irão auxiliar o Governo na elaboração de uma política voltada ao desenvolvimento da atividade (leia mais em: Ministros recebem propostas do setor para o crescimento da pecuária leiteira). Enquanto isso, sugiro que o leitor leia e reflita sobre esse documento.

Figura 1. Receita menos custo de alimentação nos EUA, de 2000 a 2011. Em vermelho, os valores mensais; em azul, os valores médios do período; em marrom, o valor base, a ser garantido pelo governo; em preto, um exemplo de seguro adicional adquirido pelo produtor (Fonte: NMPF, 2012)

MARCELO PEREIRA DE CARVALHO

Engenheiro Agrônomo (ESALQ/USP), Mestre em Ciência Animal (ESALQ/USP), MBA Executivo Internacional (FIA/USP), diretor executivo da AgriPoint e coordenador do MilkPoint.

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MARCELO PEREIRA DE CARVALHO

PIRACICABA - SÃO PAULO

EM 26/12/2012

Obrigado a todos pelos comentários - em breve, a seqüência.
MARCELLO DE MOURA CAMPOS FILHO

CAMPINAS - SÃO PAULO - PRODUÇÃO DE LEITE

EM 04/12/2012

Parabens Marcelo.


Seu artigo evidencia que enquanto aqui se trata de política e planejamento do setor leiteiro com ações pontuais como ocorrido na 1ª Conferência Nacional do Leite realizada na Câmara dos Deputados caracterizando intenções ( o inferno está cheio de gente que tinha boas intenções ), lá fora existe trabalho permanente que resultam em ações.


Aqui tem gente que acha que basta trabahar bem da porteira para dentro para que a produção de leite seja econômicamente sustentável, enquanto lá fora sabem que tambem é preciso trabalhar bem da porteira para fora.


Aguardo ansiosamente a continuidade da matéria.


Abraço


Marcello de Moura campos Filho
JOSE LUIS DELGADO

EM 03/12/2012

Estimado Marcelo: buen resumen y clara contextualización de las últimas décadas lecheras en el mundo.

En nuestra región creo que pocos países pueden hablar de una "política lechera nacional". Quizá la experiencia de nuestros amigos uruguayos se acerque a lo que uno imagina como tal.

El caso brasileño a partir de las políticas sociales de alimentación de Lula, creo que han sido un motor interesante para el desarrollo de la pecuaria de leche y un buen ejemplo del impacto que puede tener una política pública "social" en el ámbito productivo.

Viendo la experiencia europea, sólo me preocupa que en nuestros países no aprendamos de esos errores y podamos caer en las tentaciones del proteccionismo excesivo. Incluso entre nosotros mismos.

Un abrazo desde Valdivia.
MARCELO ERTHAL PIRES

BELÉM - PARÁ - CONSULTORIA/EXTENSÃO RURAL

EM 01/12/2012

Caro Marcelo P.de Carvalho,


as politicas de subsídios, não poderia dar em boa coisa !


Meus respeitos


marcelo erthal
MARIUS CORNÉLIS BRONKHORST

ARAPOTI - PARANÁ - PRODUÇÃO DE LEITE

EM 30/11/2012

Marcelo


Parabens pelo artigo.
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