Marcos Sawaya Jank

Marcos Sawaya Jank, engenheiro agrônomo, é professor de agronegócios na Escola Superior de Agricultura “Luiz de Queiroz” (ESALQ/USP) e no PENSA (Programa de Estudos dos Negócios do Sistema Agroindustrial), desde 1989. Sempre teve grande interesse na área de comércio internacional, o que o motivou a fazer mestrado na França, terminado em 1988, tendo como foco a Política Agrícola Comum (PAC) da União Européia. Posteriormente, em 1996, concluiu o doutorado na FEA/USP. Em 1999, atuou como assessor especial do então Ministro do Desenvolvimento Celso Lafer, assessorando-o nos preparativos da Rodada do Milênio da OMC, em Seattle, fato que o levou a estudar a fundo as políticas agrícolas dos países desenvolvidos. No ano 2000, foi morar nos Estados Unidos com o objetivo de estudar a evolução da política agrícola norte-americana e conhecer os limites de negociação com aquele país na OMC, na ALCA e no chamado acordo 4+1 (Mercosul–Estados Unidos), apoiando o posicionamento estratégico do Brasil nestas negociações. Este trabalho, realizado durante um ano, levou-o a ser posteriormente contratado como consultor do BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento), com a função de produzir documentos de apoio aos processos integrativos multilaterais e regionais da agricultura, especialmente ALCA e Acordo Mercosul-União Européia. Em visita ao Brasil no final de outubro, Marcos Jank concedeu entrevista exclusiva à AgriPoint. Nesta edição, reproduzimos a conversa sobre subsídios e, na semana que vem, traremos a segunda parte da entrevista, sobre a situação da cadeia do leite no Brasil.

Existe de fato uma tendência de redução dos subsídios agrícolas nos países desenvolvidos ?

MSJ: Os dados da OCDE (Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico), organismo que reúne os países mais ricos do mundo e mede os seus níveis de subsídio desde 1986, mostram que está havendo um aumento da carga de subsídios, se compararmos os 3 últimos anos da série (1998-2000) com os 3 primeiros (1986-1988). No entanto, nota-se também uma mudança no tipo de subsídio conferido. Antes, o subsídio era quase que exclusivamente realizado via preços garantidos e pagamentos por quantidade produzida. Hoje crescem os chamados pagamentos diretos ao produtor, sejam eles por área cultivada, por animal (vaca, boi, etc.) ou simples cheques diretos ao agricultor. Os pagamentos atrelados a preços, porém, ainda representam 70% dos subsídios aos produtores da OCDE.

Qual a implicação prática desta mudança ?

MSJ: Um ponto importante em relação ao subsídio atrelado a preços é que sempre que um país fixa preços acima dos níveis de equilíbrio do mercado aberto, formam-se excedentes de produção, o que obriga o país a tomar atitudes com o objetivo de reduzir estes excedentes, tais como os subsídios e créditos à exportação, a ajuda alimentar ou as políticas de controle de oferta (cotas de produção, congelamento de terras ou “set aside” e todo tipo de restrição de importações). Portanto, os preços administrados que os produtores europeus e americanos recebem impactam negativamente países competitivos como o Brasil.

Em relação aos tipos de subsídios empregados, há uma diferença por exemplo entre o subsídio norte-americano e o europeu ?

MSJ: Há uma enorme diferença. O mecanismo europeu é baseado em um preço fixo garantido que o produtor recebe, no geral muito acima dos preços internacionais. Para o produtor ter direito a receber este preço, ele precisa ter uma cota de produção, o que limita, desta forma, a oferta do produto no mercado. Além disso, o governo impõe elevadas tarifas e toda sorte de barreiras não tarifárias nas importações. Com isso, o governo influi diretamente no mercado, evitando um aumento de oferta interna que poderia comprometer a política. Quando sobra produto, o governo concede subsídios aos exportadores. É um sistema bastante amarrado, com preços administrados periodicamente pelos Ministros da Agricultura dos 15 países membros em Bruxelas.

Nos EUA, por outro lado, a política sempre buscou não mexer diretamente no funcionamento do mercado. O agricultor comercializa normalmente o seu produto, aos preços de Bolsa. No entanto, após vender o produto no mercado, ele vai buscar um cheque no balcão do governo. Um dos exemplos desta política é o “loan rate” da soja, que é uma espécie de preço mínimo garantido que vem prejudicando bastante o Brasil. Se o preço de venda da soja hoje estiver abaixo de US$ 5,26 por bushel, o tal preço mínimo, o produtor vai ao USDA (Departamento de Agricultura dos Estados Unidos) e recolhe a diferença. Supondo que ele tenha vendido soja por US$ 4,00/bushel no mercado, ele vai ao USDA e pega um cheque de US$ 1,26/bushel de complemento. Logo, no sistema americano, quem arca com a maior parte do subsídio é o governo (portanto o contribuinte), enquanto que na Europa os maiores custos incidem sobre os consumidores. Um outro ponto importante é que, nos EUA, no passado, o produtor só tinha direito a este cheque adicional se participasse de programas de controle de área plantada (“set aside”), de acordo com as necessidades do governo. Isto foi eliminado na Farm Bill de 1996, ou seja, o produtor desde então não está mais sujeito a restrições em relação ao tipo de cultura e área plantada. A Farm Bill 2002, que está sendo revisada pelo Senado americano neste momento, aponta para preços mínimos extremamente altos, em alguns casos 50% superiores aos preços de mercado, sem quaisquer mecanismos de controle de oferta. Isto poderá levar a grandes distorções de preços no mercado mundial por conta da expansão artificial da oferta americana. Poderá também produzir gastos muito grandes para o governo dos EUA, que possivelmente vão estourar os limites que os EUA têm para aplicação de subsídios junto à OMC por conta do acordo agrícola da Rodada Uruguai, hoje da ordem de US$ 19 bilhões anuais. É importante notar que esta Farm Bill generosa só está sendo possível porque os EUA tiveram um tremendo superávit fiscal nos últimos anos da década passada, o que aguçou o apetite da bancada ruralista, no sentido de apresentar uma lei bastante protecionista.

Talvez agora a situação tenha mudado ...

MSJ: É verdade. Com a provável recessão americana, agravada pelos reflexos dos ataques terroristas, há a possibilidade do Farm Bill não ser aprovado da forma como foi apresentado no final de julho. Ele passou pela Câmara dos Deputados e agora está no Senado. A Casa Branca já se posicionou frontalmente contra o projeto, uma vez que gerará gastos extraordinários. Portanto, o Brasil ainda pode ter expectativas favoráveis sobre este assunto. Outro ponto favorável seria o lançamento de uma nova rodada de negociações multilaterais no OMC, já que aí as pressões internacionais por reformas iriam parar na mesa mais apropriada de negociação.

Porque a bancada ruralista americana é tão forte, considerando-se que a agricultura não é muito significativa em relação ao PIB americano e em relação à geração de empregos ?

MSJ: Não é só nos EUA que a bancada ruralista é forte: na Europa e no Japão isso também é uma realidade, a qual realmente me intriga muito, já que a agricultura, em todos estes países, é setor muito decadente, seja em termos de riqueza (PIB) ou de empregos. O que, aliás, é uma coisa natural, já que a medida que a industrialização e a urbanização levam as pessoas para as cidades e para a satisfação total das necessidades alimentares, há liberação de empregos e renda para gastos em outras área. Não há como expandir eternamente o consumo de alimentos. O problema nos EUA de hoje, não é falta de alimentos, e sim excesso, com elevado crescimento das taxas de obesidade. Nestes países, a alimentação em geral e a agricultura em particular perdem rapidamente espaço para outros setores, mas, curiosamente, os subsídios crescem, inclusive depois da Rodada Uruguai, que foi a primeira vez na história que os países discutiram e fixaram regras para o protecionismo e os subsídios agrícolas. Até 1994 a agricultura sempre foi a grande “exceção” no sistema multilateral de comércio, dada a inexistência de regras e disciplinas para a matéria.

Portanto, até 1994 não havia regras para aplicação de subsídios ?

MSJ: Praticamente, não. Era como um grande campeonato de futebol ocorrendo há muitas décadas sem juiz e sem qualquer tipo de regra. Imagine um Brasil x Argentina sem regras ... ganha o mais forte, o mais trapaceiro. No pós-guerra, acumulou-se tanto subsídio, cota de importação, preços garantidos, barreiras sanitárias, etc., que, na Rodada Uruguai, o Banco Mundial e os próprios governos dos países desenvolvidos levantaram a necessidade de se estabelecer um mínimo de regras, ainda que leves. O acordo agrícola da Rodada Uruguai é muito ruim, mas muito melhor do que nada.

Mas voltando à questão do poder das bancadas ruralistas, a explicação relaciona-se com a “economia política” da agricultura nos países desenvolvidos. Mesmo decadente nestes países, a agricultura forma um lobby político muito forte em Washington, Bruxelas, Tóquio e Genebra (OMC), para dizer o mínimo. Estes lobbies conseguem convencer seus governos a subsidiar a agricultura, com argumentos que nasceram nas idéias de “segurança alimentar” do pós-guerra e hoje atingem sofisticações conceituais como a proposta de multifuncionalidade da agricultura, que seria a argumentação de que o agricultor deve ser protegido porque mantém a paisagem rural, a cultura camponesa, o ar, a água das cidades e outros aspectos muito difíceis de serem mensurados. Outro aspecto que precisa ser lembrado é que a agricultura está presente em quase todos os lugares. Nos EUA, por exemplo, o poder político está nas mãos dos Estados e são 50 estados e 100 senadores. É claro que a agricultura está muito mais presente nos estados do que setores como a siderurgia, as indústrias de automóveis ou os calçados. Na França, que tem mais de 36.000 municípios, os senadores são eleitos pelos vereadores, que são lideranças locais, o que confere à agricultura um amplo poder no senado.

Voltando à diferenciação entre Estados Unidos e Europa, o que mais os difere em relação à estrutura produtiva da agricultura ?

MSJ: A Europa tem propriedades agrícolas bem menores do que os EUA, e há uma preocupação muito maior com o futuro da pequena propriedade e, mais recentemente, um aumento substancial da atenção da sociedade para o que hoje se denomina Food Safety ou Qualidade dos Alimentos, um reflexo dos recentes problemas europeus decorrentes da contaminação por dioxina, do mal da vaca louca e da epidemia de febre aftosa. O Food Safety está substituindo o conceito antes em vigor de Food Security, que visava apenas garantir suprimento alimentar em termos de quantidade. A próxima revisão da PAC (Política Agrícola Comum), em 2006, deve contemplar esta nova realidade, substituindo a preocupação de produzir “quantidade” pela preocupação de produzir “qualidade”, talvez a partir do estímulo governamental a sistemas menos intensivos, que utilizem pastos, por exemplo, em vez de confinamentos.

Existem subsídios defensáveis ?

MSJ: Eu acho que todas as formas de subsídios domésticos que afetam o comércio internacional são ilegítimas e desnecessárias, e isso ficou muito claro na Rodada Uruguai, que tentou classificar os subsídios em 3 caixas, semelhantes a um semáforo: a Caixa Vermelha seriam as políticas proibidas, a Caixa Amarela, as monitoradas e a Caixa Verde, as permitidas. Os subsídios da Caixa Verde são permitidos porque não afetam o comércio internacional. Por exemplo, um subsídio de reforma agrária, de distribuição de cestas básicas para a população carente, ou para pesquisa, seria incluído na Caixa Verde. A relação entre apoiar uma Embrapa, por exemplo, e ganhar participação no mercado internacional é bem menos evidente do que através da aplicação de preços mínimos. Por isso, criar uma EMBRAPA é política de Caixa Verde.

O problema, porém, é que na outra ponta não se chegou a nenhum subsídio de Caixa Vermelha na Rodada Uruguai, visto que o acordo acabou sendo feito a portas fechadas pelos Estados Unidos e Europa, na famosa reunião de Blair House. Só restaram os subsídios de Caixa Amarela e Verde. Portanto, após a Rodada sobreviveram muitos subsídios ruins, do tipo preços garantidos e pagamentos internos por volume produzido, que são indecentes, afetam enormemente países competitivos como o Brasil e deveriam ser totalmente eliminados. Aproveitando este tema, no meu entender, o candidato do PT, Luis Inácio Lula da Silva, errou redondamente ao dizer que apoia os subsídios internos da França. Na Política Agrícola Comum há uns poucos subsídios “bons” e muitos subsídios “ruins”, do tipo dos preços garantidos em níveis muito superiores aos preços internacionais, que geram excedentes que são todo dia atirados no mercado externo às custas do tesouro europeu. A carne bovina, a açúcar, o leite em pó e os queijos são exemplos típicos de produtos europeus que contam com subsídios ruins, extremamente perversos.

A Embraer foi recentemente punida por receber incentivos à exportação desta natureza ?

MSJ: Exatamente. Isto ocorreu porque existem regras rígidas para subsídios e créditos à exportação nos produtos industriais, mas na agricultura continuam existindo subsídios e créditos a torto e a direito, sendo que não foi feito quase nada. Enquanto o Brasil é severamente punido no caso dos aviões, muitos países aplicam o mesmo tipo de programa na agricultura e nada acontece. O Brasil deveria lutar para que hajam mais regras e disciplinas internacionais na área agrícola. Na nova rodada da OMC, é preciso avançar na questão da eliminação de todos os subsídios danosos ao comércio. O Brasil teria muito a ganhar com isto no médio e longo prazo, dentro do atual lema “exportar para viver”.

Qual é a probabilidade de ocorrência da nova Rodada ?

MSJ: Hoje nós temos um cenário extremamente interessante, que envolve negociações em três níveis. O primeiro seria lançado no final deste ano, na OMC, visando retomar uma ampla negociação multilateral que envolverá os 142 países da organização, afetada pelo fracasso de Seattle. O segundo envolve negociações regionais, como por exemplo a ALCA e a negociação Mercosul–União Européia. O terceiro nível seria uma negociação bilateral, envolvendo os EUA e o Mercosul e talvez outros países de forma isolada, no futuro. Ou seja, são quatro grandes tabuleiros de xadrez, que o Brasil resolveu jogar, todos eles com grandes impactos sobre o que vai ocorrer nos próximos 50 anos. É preciso jogar direito, olhando todos os lances ao mesmo tempo, de forma simultânea nos 4 tabuleiros, buscando tirar o melhor resultado para o país e para a agricultura!

Estes acordos são positivos ou negativos ao Brasil ?

MSJ: Eu não gosto da atitude da maior parte da imprensa brasileira, que olha cada uma destas negociações de forma absolutamente isolada e apenas nos momentos que dão maior mídia, apresentando os acordos como algo extremamente positivo ou extremamente negativo para o país, tipo 8 ou 80. Por exemplo, no caso da ALCA, os artigos ou são “totalmente a favor” ou “totalmente contra” a integração. Esta é uma visão equivocada, pois qualquer uma das negociações que o país está envolvido pode trazer resultados muito positivos ou muito negativos DEPENDENDO do que for negociado. Não tem como saber de antemão se a ALCA ou qualquer outro acordo vai ser bom ou ruim para o país. Eles dependem basicamente dos termos que vão ser negociados, e também de o país fazer a sua “lição de casa” nos próximos 15 anos, na área da reforma tributária, do controle das contas públicas, da melhoria da infra-estrutura, etc.

Por isto, nos precisamos nos preparar muito bem para estas negociações, envolvendo os vários órgãos do governo, bem como uma maior articulação entre o governo e o setor privado, que precisa também se articular melhor e pensar um pouco mais no longo prazo. O Brasil precisa, enfim, de uma equipe coordenada, preparada, com o apoio fundamental da academia, que tem um papel a cumprir na análise dos problemas e formulação de sugestões. É preciso investir mais no tripé governo x setor privado x academia.

Mas o país já evoluiu muito nesta preparação, não ?

MSJ: Com certeza. Eu sempre digo que estamos muito aquém do que seria desejável, sendo a Austrália, por exemplo, um bom modelo de organização que deveríamos observar. Mas também estamos muito além de onde estávamos quinze anos atrás, no início da Rodada Uruguai, quando se interessava ou sequer sabia o assunto, exceto o Itamaraty. Hoje há enorme preocupação com temas de política comercial, não apenas nos vários órgãos do Executivo e do Legislativo, como também no setor privado e na mídia em geral. Mas ainda falta muito. Nós nunca teremos a força e a capacidade de formulação e de articulação dos EUA e da Europa na matéria, mas a Austrália, a Nova Zelândia, o Canadá e mesmo o Chile e o México estão um patamar à nossa frente, e podemos perfeitamente nos espelhar no exemplo deles.

O que falta para o país ganhar corpo nestas negociações ?

MSJ: Falta justamente a coordenação entre governo, setor privado e academia para estabelecer uma estratégia simultânea nos quatro tabuleiros e uma ação consistente de longo prazo. As pessoas gastam uma enorme energia para tentar prever o que vai acontecer no final do ano com os juros, o dólar, a inflação, etc., e quase não se preocupam com o que pode acontecer daqui a 5 ou 10 anos. O Brasil ainda não está preparado para analisar o médio e o longo prazo. A nossa visão e a nossa cultura são unicamente voltadas para o curto prazo. O único órgão do governo brasileiro que pensa o médio e o longo prazo é o Itamaraty, onde há uma discussão estratégica. Mas o Itamaraty precisa do apoio de outros órgãos do governo, empresários e academia para definir mais adequadamente os interesses de longo prazo e os melhores trade-offs (troca de concessões) para o país. Em toda negociação, os países ganham e perdem, numa mão de via dupla. É muito fácil agrupar e contentar ganhadores, mas é muito difícil definir perdedores. Temos que exercitar mais a definição dos nossos interesses de médio e longo prazo como país. Precisamos construir este projeto de longo prazo, para então poder negociar mais adequadamente todos estes acordos. Um outro ponto é estarmos mais ativos e presentes lá fora. Basta dizer que o Brasil até hoje não tem pessoas do setor privado trabalhando para o agronegócio em Bruxelas, Genebra, Washington ou Tóquio. O agronegócio brasileiro gera US$ 270 bilhões anuais, exporta US$ 20 bilhões, e ainda continua sendo incapaz de pagar meia dúzia de técnicos para acompanhar de perto os seus interesses no exterior. O fato de não termos estas pessoas expõe a nossa incompetência na matéria, apesar de todo o esforço recente de aumento de competitividade dos nossos agricultores e agroindústrias.