A análise institucional está na moda no setor agropecuário, e mais ainda, quando se adota uma perspectiva de agronegócios. Aqui o conceito de “institucional” abarca as questões formais, da organização econômica, as leis e os direitos de propriedade, até questões mais vinculadas com a organização das transações, como o tipo de mercado, as formas contratuais, a interação público-privada, entre outras.

E, como todas as modas, isto dito do ponto de vista de alguém que crê neste conceito, tem seus riscos. O que mais preocupa é quando se credita a uma determinada perspectiva científica mais poder explicativo do que ela realmente tem. Às vezes os argumentos vão além da explicação, e adquirem um nível de recomendações de políticas, propondo milagres contratuais e “transações alinhadas” com pré-condição para o crescimento.

No caso da produção leiteira e da cadeia láctea, há numerosos exemplos da aplicação deste enfoque para explicar o desenvolvimento setorial. Por exemplo, diz-se que o ambiente institucional predominante na Nova Zelândia é um fator crítico na determinação do crescimento produtivo daquele país.

Este artigo reconhece aspectos interessantes no enfoque (foi escrito por alguém que crê neste enfoque, como já dito anteriormente) mas propõe que em muitos casos, foi-se demasiadamente longe no conceito, esquecendo a importância das questões estruturais (basicamente, disponibilidade e preços relativos dos fatores de produção) como determinantes do crescimento.

Para respaldar esta afirmação pode-se analisar em detalhe o desempenho da produção láctea na Nova Zelândia nas últimas 2 décadas, exatamente porque, tal como mencionado, aparentemente coloca-se muita ênfase na importância da questão institucional para explicar seu desempenho. Na tabela 01, apresenta-se a evolução da produção e da quantidade de fazendas leiteiras daquele país desde a safra 1990/91 até 2012/13.

Tabela 1. Evolução da produção de leite (em milhões de kg de sólidos – gordura + proteína) e da quantidade de fazendas leiteiras na Nova Zelândia, 1990-91 a 2012-13

^{Fonte: LIC - Livestock Improvement Corporation}

Quando se analisa a evolução de ambas variáveis em todo o país, observa-se uma excelente taxa de crescimento da produção de leite, ainda que em diminuição, porque passou de cerca de 6% na primeira década a 3,5% nos últimos 12 anos. A quantidade de fazendas também cai levemente no país, ainda que se acelere na segunda década. Embora numa velocidade baixa, no “país do leite” também está caindo a quantidade de produtores, confirmando uma tendência mundial.

No entanto, a comparação do ocorrido na ilha norte e na ilha sul é muito mais interessante, especialmente quando a primeira, aos olhos de todo o mundo, é o símbolo da produção láctea. Quem nunca ouviu falar de nomes como Ruakura, Hamilton, Massey ou Taranaki? Bem, nos últimos 12 anos, a produção da ilha norte “somente” cresceu a uma taxa anual de 1,2% e, além disso, perdeu quase 25% de suas fazendas (uma queda anual de 2,3%). Em outras palavras, pode-se dizer que o excepcional desempenho da produção leiteira da Nova Zelândia nos últimos anos foi devido basicamente ao que ocorreu na ilha sul.

A comparação com o desempenho produtivo nos países do Cone Sul da América Latina e com o Brasil, como se observa no gráfico 01, também é elucidativa. O crescimento da Nova Zelândia é considerável (51%), ainda que menor que o do Chile (87%), Brasil (67%) e Uruguai (64%), mas superior ao da Argentina (16%). No entanto, quando se desagrega o crescimento entre as duas ilhas, verifica-se que o crescimento da ilha norte (15%) nem sequer alcança o modesto crescimento da Argentina.

Gráfico 1. Comparação da evolução da produção de leite entre os anos 2000 e 2012 (2000 = 100) na Argentina, Brasil, Chile, Uruguai e Nova Zelândia (total, ilha norte e ilha sul)

^{Fonte: Elaboração do autor com dados do LIC, OCB, Odepa, DIEA e Minagri. No caso da Nova Zelandia - Igualou-se o ciclo 2000-01 ao ano 2000 e o ciclo 2012-13 ao ano 2013.}

Qual é o objetivo desta comparação? Além de ilustrar alguns dados comparativos do crescimento lácteo, a ideia é expor a importância dos fatores estruturais como determinantes do comportamento de longo prazo da produção de leite, vis a vis fatores do ambiente institucional. Quer dizer, os produtores da ilha norte e da ilha sul da Nova Zelândia não somente operam sob o mesmo ambiente macro-institucional, como também são fornecedores da mesma empresa (Fonterra). Em outras palavras, as regras do jogo são iguais para todos. No entanto, em uma ilha a produção cresce, e muito, e na outra está quase estagnada.

É óbvio que nesta situação os fatores estruturais foram e são determinantes para explicar a evolução da produção de leite nas duas ilhas. Entre eles, cabe mencionar a disponibilidade e preços de terra, em função da queda da produção de ovinos na ilha sul, e a possibilidade de irrigação, que permitiu a difusão de modelos mais intensivos de produção e com maior escala, propiciando maior retorno sobre o capital e, acima de tudo, sobre o fator de produção mais escasso, que é a mão-de-obra, resultando em modelos superiores aos modelos a pasto convencionais.

A análise dos fatores estruturais como determinantes do crescimento (em relação aos fatores institucionais) pode ser aplicada a outros países, particularmente quando se conta com informação desagregada por estados e/ou regiões. Desta maneira, o que explica que nos últimos 20 anos a produção dos Estados Unidos tenha decrescido em quase todos os estados do Leste e tenha crescido no Oeste e Sudoeste, que não os fatores estruturais? O mesmo acontece no Brasil, onde se observa a redução de produção em São Paulo e, ao mesmo tempo, o crescimento de Santa Catarina e Rio Grande do Sul, a taxas muito elevadas.

Esta análise não somente relativiza a importância do ambiente institucional como determinante do crescimento. Talvez mais importante, do ponto de vista do debate setorial, também coloca em dúvida a importância dos fatores de preços (dos produtos e insumos) como grandes determinantes do crescimento a largo prazo. Esta perspectiva, muito interessante, seguramente exige outro artigo.

Para finalizar, vale indicar que a análise dos fatores de estrutura não somente tem interesse acadêmico, para entender as causas do crescimento o da estagnação da produção de leite. Mais importante ainda, constitui-se num ponto de partida imprescindível para o desenvolvimento de políticas públicas que, atuando sobre a quantidade e qualidade da dotação dos fatores, e também sobre a tecnologia, tenham o potencial de promover o crescimento sustentável da produção de leite.