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A lei agrícola dos Estados Unidos e a economia política da proteção

POR MARCOS SAWAYA JANK

ESPAÇO ABERTO

EM 17/05/2002

6 MIN DE LEITURA

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(ANÁLISE - Jornal "Valor Econômico", 15/05/2002, p. A-12.)

Em 1815 o parlamento da Grã-Bretanha aprovou as "Corn Laws", um conjunto de leis que proibia importações de grãos abaixo de um determinado preço, garantindo monopólio e grandes lucros aos ricos fazendeiros ingleses, em prejuízo do custo da alimentação da população urbana. O maior crítico das "Corn Laws" foi David Ricardo, que viria a se tornar um dos mais famosos economistas da humanidade, por conta do famoso princípio das "vantagens comparativas". O conceito reza que dois países devem abrir os seus mercados independentemente dos seus níveis de riqueza e eficiência absoluta, já que, ao estabelecer transações, os países naturalmente vão se especializar naquilo que são mais eficientes para produzir em termos relativos. Portanto, se na ocasião os franceses eram capazes de fornecer trigo para produzir pães por menos do que custava à Inglaterra, este país tinha mais é que derrubar as barreiras e dedicar-se a produzir outros bens que tivessem maior custo de oportunidade. Apesar disso, foram necessárias outras três décadas até que o Parlamento inglês se convencesse dos argumentos de Ricardo.

Aplicando as idéias de Ricardo, a Grã-Bretanha abriu a sua economia, completou a revolução industrial e tornou-se a maior potência comercial do século 19. Ricardo conseguiu convencer muitas gerações de que o protecionismo é ruim para as sociedades como um todo, ainda que possa ser benéfico para determinados setores. No entanto, em 1932, na Conferência Imperial de Ottawa, a Inglaterra passou uma borracha nas idéias luminosas dos seus grandes economistas do século anterior e institui um sistema de tarifas preferenciais para as suas ex-colônias, em detrimento do resto do mundo. Em 1975, a Grã-Bretanha ingressou na Comunidade Européia e, de forma silenciosa e envergonhada, retomou o "direito" de proteger os seus agricultores por meio dos altíssimos preços garantidos e tarifas alfandegárias da desastrosa Política Agrícola Comum. Ironicamente, o neoprotecionismo agrícola britânico foi também importado da França, junto com o seu ingresso na Comunidade.

Do outro lado do Atlântico Norte, os filhos mais ilustres da Inglaterra desenvolveram, ao longo do século 20, o mais abrangente modelo de produção e consumo de alimentos da história da humanidade, baseado no uso de tecnologias intensivas em capital: genética, agroquímicos, mecanização das lavouras, etc. Porém, essa semana os americanos rasgam tudo o que aprenderam, de David Ricardo a Cordell Hull, e aprovam o maior e mais inconseqüente pacote protecionista da história da sua política agrícola.

O modelo de política agrícola dos EUA nasceu na Grande Depressão nos anos 30, numa época em que a agricultura representava 21% da força de trabalho. A base da política era a fixação de preços mínimos aos produtores de grãos e algodão, que lhes garantiriam uma renda mínima. Posteriormente, no segundo mandato de Nixon em 1973, foi proposto um segundo patamar de preços garantidos denominado preços-alvo (ou target price), que seria acessível apenas aos produtores que se dispusessem a participar de programas de redução de área plantada. Como na ocasião os EUA controlavam o mercado mundial de grãos e algodão, a idéia subjacente aos target prices era de que seria possível controlar os níveis de preço do mercado mundial apenas com o controle da oferta americana. Nos anos 90, ficou claro que essa política não funcionava mais. Primeiro porque outros países entraram com vigor no mercado, o Brasil entre eles. Segundo, porque o sistema beneficiava apenas os grandes produtores, sendo que 80% dos produtores americanos continuam perdendo dinheiro, ano após ano, com a atividade agrícola. Mas o pior de tudo é que preços sistematicamente posicionados acima do equilíbrio natural da oferta e demanda geram excedentes, que têm de ser escoados para o mercado mundial, que deprimem preços e que geram pressões por mais subsídios. Este é o primeiro círculo vicioso dessa absurda política, custeada pelo contribuinte americano e pelos competidores internacionais. O segundo círculo vicioso surge no preço da terra: sendo esta um bem limitado, grande parte dos subsídios de preço acaba se transferindo para o preço da terra, aumentando custos, reduzindo margens e criando novas pressões por mais subsídios. Nos tempos de economia fechada, o Brasil chegou a aplicar uma versão mal ajambrada do modelo americano, cujo resultado mais visível foi o assalto ao Tesouro via a famosa conta-movimento do Banco do Brasil.

Os dois círculos viciosos da política americana fazem com que a figura mais importante do sistema venha a ser o lobista de plantão no Congresso. É daí que surge o que se convencionou chamar na literatura especializada de "iron triangle" (triângulo de ferro), que nada mais é do que a união do lobby das associações de agricultores com deputados e senadores ruralistas e com os funcionários públicos da complexa malha de distribuição de benesses do Departamento de Agricultura dos EUA, o USDA. Trata-se basicamente do assalto sistemático aos cofres do Tio Sam garantindo os votos dos políticos ruralistas, os salários dos burocratas e a vida nababesca dos grandes produtores.

Porém, em 1996 foi determinada uma nova diretriz para a política, num momento de altos preços mundiais de commodities, de esforços de redução de gastos públicos e de constatação do fracasso dos mecanismos de controle de oferta. A Lei Agrícola 1996-2001, popularmente chamada de "Freedom to Farm" (liberdade para plantar), extinguia os controles de oferta e introduzia pagamentos diretos aos produtores desatrelados da produção real. A linha liberalizante dessa política, que entusiasmou os países competitivos, não durou muito. Na versão final da Lei, foram mantidos os preços mínimos anteriores, e em 1998 os mercados desabaram com a crise da Ásia. A soja foi um dos produtos que obteve rios de subsídios via preço mínimo após 1998, motivando o "painel" que o Brasil quer abrir na OMC, já tardiamente, contra os Estados Unidos.

No final de 2000, num clima de eleição presidencial nos EUA, superávit fiscal e baixos preços de commodities, começou o debate da "Farm Bill" 2002. Quase dois anos depois, foi aprovada no Congresso essa grande aberração: três modalidades de preços garantidos se sobrepõem, entre pagamentos diretos, preço mínimo e a incrível ressurreição dos preços-alvo, agora totalmente desatrelados de qualquer controle de oferta. Ou seja, o produtor americano vai contar com três modalidades complementares de subsídios de preços, sem ter qualquer compromisso de controlar a oferta. Resultado previsível: forte estímulo à formação de excedentes e maior depressão dos preços agrícolas mundiais. Além disso, a lei amarra as mãos do negociador americano por seis anos, tanto na OMC como na Alca, em duas áreas fundamentais que são os subsídios domésticos e o acesso a mercados.

As únicas notícias "menos ruins" da "Farm Bill" 2002 são: a) o período de seis anos da Lei - já que a proposta inicial era 10 anos - convergindo com as datas mais prováveis, na minha opinião, de conclusão das negociações da OMC e Alca; b) o preço relativo da soja, já que o aumento dos subsídios para essa commodity foi significativamente inferior ao concedido para milho, trigo e algodão. Tudo indica que haverá uma redução da área plantada de soja nos EUA em prol do plantio de outros grãos, o que poderá beneficiar o principal produto da pauta de exportações do Brasil. Em outras palavras, a "Farm Bill" 2002 é um "tijolaço" que infelizmente vai pegar em cheio na cabeça dos nossos combalidos parceiros do Mercosul, resvalando marginalmente para o nosso lado, principalmente no caso do algodão.

Há uma única lição a ser tirada dessa novela: em toda a história da política comercial brasileira, nunca foi tão necessário ao Brasil ter uma posição proativa nas negociações internacionais. Primeiro, é chegada a hora de questionar para valer todas as aberrações que o mundo desenvolvido ainda insiste em produzir, da Política Agrícola Comum da UE à "Farm Bill" 2002. Nesse sentido, aproveito este artigo para declarar o meu apoio aos contenciosos que o Brasil pretende levar adiante na soja, açúcar e algodão, e manifestar a minha satisfação com o trabalho do ministro Celso Lafer na reformulação da área de políticas comerciais do Itamaraty, além de elogiar a dedicação ao tema por parte do ministro Pratini e do secretário Pedro Camargo Neto. Segundo, é também chegada a hora do Brasil se preparar melhor para negociar para valer nas três frentes de que participa - OMC, Alca, Acordo Mercosul-UE - levando à frente exatamente os mesmos argumentos que David Ricardo redigiu em 1817.

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